日本の高度経済成長は、工場の増設、重化学工業の発展、道路や港湾の整備によって支えられました。しかし、産業が成長すれば、必ず社会が豊かになるとは限りません。工場から排出される汚染物質が住民の健康を損ない、都市に産業や人口が集中すれば、交通混雑や住宅不足、環境悪化といった問題も深刻になります。
そこで重要になるのが、産業活動による環境への負荷を抑える環境政策と、工場や事業所をどこに配置するかを考える立地政策です。
両者は別々の政策に見えますが、実際には深く結びついています。工場をどこに建設するかによって、汚染が及ぶ範囲も、必要なインフラも、地域住民の暮らしも変わります。産業政策は、企業の生産能力を高めるだけでなく、産業と社会が共存できる条件を整えなければなりません。
1. 環境政策の出発点――経済成長が生んだ公害問題
豊かな自然環境と、急速な工業化の矛盾
日本は南北に長く、山地や海岸、森林、河川などに恵まれた自然環境を持っています。しかし、高度経済成長期には、こうした環境の価値よりも、工業生産の拡大や経済成長が優先される場面がありました。
製鉄、石油化学、発電などの大規模な産業が発展すると、大量のエネルギーや原材料が必要になります。その過程で排出される煙、排水、廃棄物などが適切に管理されなければ、大気や水質が汚染され、人々の健康や生活環境に深刻な被害を与えます。
これは単に、企業が環境に配慮するかどうかという問題ではありません。生産活動によって利益を得る企業と、その活動による被害を受ける住民が、必ずしも同じ主体ではないという問題です。
公害は、企業と社会の費用負担の問題でもある
たとえば、工場が排水処理設備への投資を節約すれば、短期的には生産費用を抑えられるかもしれません。しかし、排水によって河川や海が汚染されれば、漁業や農業に損害が生じ、住民の健康や生活にも影響が及びます。
このとき、企業が生産費用だけを考え、環境への被害を十分に負担しなければ、社会全体では大きな損失が生じます。経済学では、このように取引に直接参加していない第三者に費用や損害が及ぶことを「外部不経済」と呼びます。
環境政策の重要な役割は、こうした社会的な費用を企業の経済活動と切り離したままにせず、被害を防止し、発生した損害に適切に対処できる制度を整えることです。
2. 環境政策の進展――公害を防ぎ、被害を救済する仕組み
公害対策は、企業の自主性だけでは進まなかった
公害を防ぐには、企業が自主的に環境対策へ取り組むことが望ましいものの、対策費用を負担する企業と、被害を受ける住民の利害が一致するとは限りません。競争相手が環境対策を十分に行わず、低い費用で製品を生産していれば、対策に取り組む企業が価格競争で不利になる可能性もあります。
そのため、社会全体で守るべき環境基準を定め、企業に遵守を求める法制度が必要になります。
日本では高度経済成長期に公害問題が深刻化し、住民運動や公害裁判などを通じて、企業の責任や政府の役割が厳しく問われました。環境政策は、経済成長を妨げるための政策というよりも、経済活動によって生じる社会的な損害を抑え、産業と生活が共存できる条件を整える政策として発展してきたのです。
原因者負担の原則――汚染の費用を誰が負担するのか
環境政策を理解するうえで重要な考え方が、原因者負担の原則です。英語では Polluter Pays Principle（PPP）と呼ばれ、汚染を引き起こした者が、汚染の防止や環境の改善に必要な費用を負担するという考え方です。
たとえば、工場が有害物質を排出して河川を汚染した場合、その処理費用や被害への対応を、すべて地域住民や納税者に負担させるのは公平とはいえません。生産によって利益を得た企業が、汚染を防ぐための設備投資や適切な対策に責任を持つことが求められます。
この原則には、公平性だけでなく、予防を促す効果もあります。汚染を起こした後の対応に費用がかかるのであれば、企業には事前に汚染を防止する動機が生まれます。
もっとも、原因者負担の原則は、被害が発生した後に費用を支払えば何をしてもよいという意味ではありません。人の健康に重大な被害を及ぼす行為については、そもそも被害を発生させないための予防措置が重要になります。
公害裁判が示した企業の責任
公害問題では、被害が発生したことだけでなく、特定の企業の活動と健康被害との因果関係を立証できるかが大きな争点になりました。
取り上げられている環境政策の議論では、四日市公害裁判において、因果関係の判断に疫学的方法が採用されたことが重要な出来事として挙げられています。また、企業には人の健康に関わる被害を未然に防ぐための措置を講じる義務があり、被害が発生した場合には不法行為責任が問われうるという考え方が示されています。
この点は、環境政策の難しさをよく表しています。公害による健康被害は、汚染物質にさらされてから症状が現れるまでに時間がかかることがあります。被害を受けた人が個別に原因を証明することも容易ではありません。そのため、科学的な調査や測定、疫学的な分析、行政による監視、司法による救済が重要になります。
3. 環境政策の課題――規制を設けるだけで解決するのか
汚染を防ぐ費用は、最終的に誰が負担するのか
環境対策には、排煙処理設備、排水処理設備、廃棄物処理施設などへの投資が必要です。設備の導入や運転には費用がかかり、その負担は企業の利益や製品価格にも影響します。
しかし、環境対策費用を考えるときには、企業が負担する費用だけを見てはいけません。環境対策を怠れば、健康被害の治療費、農林水産業への損害、地域環境の回復費用などが生じる可能性があります。対策を行うための費用と、対策を行わないことで発生する社会的損失を比較する必要があります。
また、環境対策の費用が製品価格に反映されれば、消費者や取引先にも影響が及ぶことがあります。だからこそ、環境規制の設計には、環境を守る効果と、企業や生活者への経済的な影響の両方を考える必要があります。
環境保全は、産業構造そのものを変える
環境政策は、工場に排出規制を課すだけの政策ではありません。どのような産業を発展させるのか、どのような技術に投資するのかという、産業構造のあり方にも影響します。
たとえば、環境負荷の大きい生産方式から、省エネルギー型の設備や資源を効率的に利用する生産方式へ転換すれば、企業の設備投資や技術開発の方向が変わります。環境対策は短期的には費用を増やすことがありますが、長期的には資源やエネルギーの節約、技術革新、新たな市場の形成につながる可能性があります。
ただし、環境技術を導入するだけですべてが解決するわけではありません。製造から輸送、使用、廃棄に至るまでの全体を見て、環境負荷がどこで発生しているのかを把握する必要があります。ある工程で汚染を減らしても、別の工程でエネルギー消費や廃棄物が増えれば、社会全体の環境負荷が十分に減らないこともあるからです。
4. 立地政策の出発点――戦後復興から高度経済成長へ
工場の立地は、企業だけで決められる問題ではない
立地政策とは、工場や事業所などがどこに立地するかをめぐり、産業の発展と地域の条件を調整する政策です。工場をどこに建設するかは、企業にとっては経営判断ですが、地域社会にとっても大きな意味を持ちます。
工場の立地先によって、原材料の輸送費、製品の出荷のしやすさ、労働力の確保、用地の価格、電力や水の供給条件などが変わります。同時に、工場が集中する地域では、道路や港湾、住宅、上下水道などの整備が必要になります。産業の立地は、地域の雇用や人口の動き、環境の状態にも影響するのです。
戦後復興と工業地帯の整備
第二次世界大戦後、日本の工業は設備の破壊などによって大きな打撃を受けました。戦後復興が本格化するなか、朝鮮戦争による特需などを背景に、製鉄、石油、化学、機械といった重化学工業が生産設備を復旧・拡充していきました。
しかし、老朽化した設備や、道路・鉄道・港湾などの容量不足が産業活動の制約となりました。政府は既存の工業地帯における設備の近代化や合理化、産業関連施設の整備を支援する政策を進めました。
つまり、立地政策は工場用地を用意するだけのものではありません。工場が生産活動を行うために必要な交通、エネルギー、物流などの基盤を整備し、産業全体の効率を高める役割も担っていました。
臨海工業地帯と重化学工業コンビナート
高度経済成長が進むと、既存の工業地帯だけでは拡大する生産設備を受け入れきれなくなりました。また、日本は原材料資源の多くを輸入して加工・輸出する経済構造を持っていたため、港湾に近い場所に大規模な工業地帯を整備することが重要になりました。
千葉・市原、名古屋南部、堺・泉北などでは臨海部の工業地帯が拡大し、岡山県の水島や大分などでも工業開発が進められました。鉄鋼、石油精製、石油化学、電力などを中心とした重化学工業コンビナートが形成され、関連する加工組立型の工業も内陸部に立地するようになりました。
コンビナート方式には、原材料や中間製品を企業間で効率よく融通できる利点があります。たとえば、石油精製で得られた原料を石油化学工場が利用し、その製品を別の工場が加工するように、複数の産業を近接させることで、輸送費や設備投資を抑えられます。
一方、工場が大規模に集積すると、環境への負荷も集中しやすくなります。産業集積による効率性と、公害や環境悪化の危険は、同じ立地構造の表裏の関係にあったのです。
5. 都市化と立地政策――工場をどこに置くべきか
工業の集中が、都市問題を生み出す
産業が発展すると、工場の周囲には雇用が生まれ、労働者やその家族が集まり、住宅、商業施設、交通網などが発達します。こうした集積は経済活動を活発にする一方、人口や工場が特定の地域に集中しすぎると、住宅不足、交通混雑、土地価格の上昇、環境の悪化などの問題が生じます。
そのため、立地政策には、産業を成長させるための工業地帯整備だけでなく、都市の土地利用を秩序づけ、工場と住宅などの用途を調整する役割も必要になります。
工場の分散移転と土地利用の規制
環境保全への意識が高まるにつれ、工場の新設や発電所の建設に対する地域住民の反対運動も各地で生じました。政府は公害防止や環境保全のための法律を整備するとともに、都市計画地域での用途規制や開発規制を通じて土地利用の秩序化を進めました。また、大都市地域から分散・移転する工場に助成措置を設け、工場の再配置を促進する政策も採られました。
こうした政策の背景には、工場を単に都市の外へ移せばよいわけではないという問題があります。移転先にも住民が暮らしており、道路や水資源などの受け入れ条件にも限りがあります。ある地域の公害や混雑を解消するために、別の地域へ負担を押しつけてしまえば、問題の解決にはなりません。
そのため、工場の立地を考えるときには、地域の産業基盤、環境容量、住民の生活、交通・物流の条件を総合的に判断する必要があります。
立地政策は、地域間の格差にも関係する
工場が大都市圏や特定の工業地帯に集中すれば、雇用や税収、関連産業もそこに集まりやすくなります。反対に、工場や事業所が少ない地域では、若年層の雇用機会が限られ、人口流出が進むことがあります。
そこで、工場の分散や新たな工業地域の開発は、過密問題を緩和するだけでなく、地域振興の政策としても位置づけられてきました。
ただし、企業が進出するかどうかは、助成金や用地の安さだけで決まるわけではありません。交通アクセス、労働力、取引先との距離、技術者の確保、生活環境など、多くの条件が影響します。企業を誘致することだけを目的にすると、補助金が終わった後に事業が縮小したり、地域に十分な産業基盤が残らなかったりする可能性があります。
持続的な地域振興には、工場の数を増やすだけでなく、地域内の企業同士の取引や人材育成、技術の蓄積を促し、地域が自ら成長できる仕組みをつくることが重要です。
6. 国際化が立地政策を変える――企業は国境を越えて立地を選ぶ
国内の地域間競争から、国際的な立地競争へ
企業の立地を左右する範囲は、国内だけにとどまりません。貿易や海外直接投資が拡大すると、企業は生産拠点を国内のどこに置くかだけでなく、海外のどの国に設置するかも検討するようになります。
立地先の選択には、人件費、原材料の調達、輸送費、技術者の確保、現地市場への近さ、制度の安定性などが影響します。企業が海外へ生産拠点を移す場合、国内の工場や雇用、地域の取引企業にも影響が及ぶことがあります。
このため、立地政策は、国内で工場を分散させることだけではなく、国際的な産業配置の変化を踏まえて、国内産業の競争力や地域経済をどう維持するかという課題も抱えるようになります。
海外移転を、単純な「国内産業の衰退」とみなさない
企業が海外に生産拠点を設けることは、国内の雇用や設備投資を減らす方向に働く場合があります。しかし、海外展開が国内本社の研究開発、設計、高度な部品製造、管理機能などを強化することもあります。
重要なのは、工場が海外へ移ったという事実だけで判断するのではなく、国内にどのような機能が残り、どのような技術や雇用が育っているかを見ることです。
たとえば、海外で量産を行いながら、国内で研究開発や高付加価値部品の製造を続ける企業も考えられます。一方、海外移転によって地域の関連企業が受注を失い、技能や技術の継承が難しくなる場合もあります。立地政策には、国際的な生産分業の利点を活用しつつ、国内の産業基盤が弱体化しないようにする視点が求められます。
7. 環境政策と立地政策を一体で考える
「どこで生産するか」と「どう生産するか」は切り離せない
環境政策は、企業がどのような生産方法を採用し、どの程度の環境負荷を許容するかに関わります。立地政策は、工場や事業所をどこに置き、地域の産業基盤や生活環境とどう調和させるかに関わります。
この二つを別々に考えると、政策の効果が弱まることがあります。たとえば、環境基準を厳しくしても、工場の立地が住宅地や自然環境に近ければ、地域社会との摩擦が生じやすくなります。反対に、工場を郊外に移しても、環境対策が不十分であれば、移転先で同じ問題が発生する可能性があります。
したがって、環境基準、土地利用計画、交通・物流インフラ、地域の産業振興策を相互に調整することが重要です。
産業の成長を、地域の暮らしの改善につなげる
産業政策を評価する際には、生産額や企業数、雇用者数だけでなく、環境の質や住民の暮らしも考慮する必要があります。工場が増えて税収が上がっても、健康被害や環境悪化による社会的費用が大きければ、地域全体が豊かになったとは言い切れません。
一方、環境保全を理由にあらゆる産業活動を一律に制限すれば、雇用や地域経済に影響が及ぶ可能性もあります。必要なのは、産業の活動を無条件に優先することでも、経済活動を一律に抑えることでもありません。環境負荷を予防し、発生した被害には責任を求めながら、持続的に発展できる産業と地域の関係をつくることです。
8. まとめ――産業政策の成果は、経済成長と社会の持続可能性の両方で測る
環境政策と立地政策は、日本の産業発展が直面した二つの大きな課題に対応してきました。環境政策は、経済活動がもたらす公害や環境への負荷を抑え、企業の責任と社会的な費用負担を明確にするものです。立地政策は、工場や事業所の配置を通じて、産業の効率性、地域振興、都市の秩序、環境保全を調整するものです。
戦後の日本では、工業地帯の整備や重化学工業の集積が経済成長を支えました。その一方で、産業の集中は公害や都市問題を引き起こし、環境保全や工場再配置の必要性を高めました。さらに国際化が進むと、企業の立地選択は国境を越え、国内の地域政策にも新たな課題をもたらしました。
これらの歴史から得られる重要な教訓は、産業の成長を、企業の生産拡大だけで評価してはいけないということです。どこで、どのような方法で生産し、その利益と費用を誰が負担するのか。地域の雇用や暮らし、自然環境にどのような影響を及ぼすのか。こうした問題を一体として考えることが、持続可能な産業政策の基本になります。